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《民法典》视角下“合村并居”的权益保障

作者:admin 时间:2020年07月22 来源:未知

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相关背景

     近几个月以来,山东“合村并居”工作引发广泛关注。根据媒体的相关报道,山东省多地正在进行“合村并居”试点,拆除农民住房、合并原有村庄、建立新型农村社区,让农民集中住进楼房。一些地区“强力推进”这项工作,对村民进行“威逼利诱”,大规模拆除房屋,拒绝签字的村民遭遇田地被挖、断路断电等滋扰。许多农民对于突如其来的疫情以及“合村并居”政策手足无措。倘若将疫情视为天灾,人们还能够躲在温馨的家园迎来黎明,等待阴霾的散去,那么合村并居就堪称为一场来势汹汹的人祸,不讲人情

 

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政策解读

     合村并居,亦称“合村并点”,有的地方称之为合村并镇或合村并城。它是我国一些地区在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下,为了改革落后农村结构和管理体制,改善群众的生产生活环境并更好地集约土地发展经济而进行的将几个临近自然村整合起来,建立农村社区的综合改革与探索。

   “合村并居”属于方法论之范畴,国家法律以及公共政策并未对此概念进行定义或者作出相关规定,从事实层面出发,其只是公共政策在推进落实过程当中的一种方法与手段。很多地方之所以推动合村并居,原因是农民上楼后政府可将节约出的宅基地复垦为耕地,按照耕地占补平衡的要求,其可以换取城市建设用地指标,这是土地财政的重要来源之一。

 

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核心问题

      合村并居的核心问题是如何处理农村居民的土地,由此所形成的土地流转,是否给农民支付了足够的对价或补偿?实际上,这个问题在不少地方一直没有妥善解决。于是,“强拆农民房——驱赶农民上楼——政府将低价得到的土地以高价出售——农民抗议、维权”的桥段,一遍遍地轮回。导致合村并居的初衷发生了质的变化,异化成了掠夺农民利益的马甲。

      宅基地作为农民最为基本的生产生活资料,以此为基础所建立的房屋是农民最为重要的财产,而实施“合村并居”不可避免地要拆除农民的住房,触动农民的财产权,但任何违背农民意愿,以不合法手段侵犯农民合法财产权益的行为都不被法律允许。

 

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法律解读

      在大力推进国家治理体系与治理能力现代化的背景之下,“合村并居”应当接受被誉为“社会生活百科全书”的《民法典》的检验。6月16日,习近平总书记发表《充分认识颁布实施民法典重大意义,依法更好保障人民合法权益》的重要文章。文章指出:“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。”“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定,提高依法行政能力和水平。

《民法典》第362条

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

《民法典》第231条

因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力。

       究其本质而言,合村并居就是一个“拆旧建新,农民上楼”的问题,应当以“不变应万变”,不变的就是农民对自己宅基地上房屋所享有的受《民法典》所保护的所有权。根据《民法典》的相关规定,农民的宅基地使用权、自建房屋所有权以及土地承包经营权共同构成了农民所拥有的最为重要的财产性权利。“合村并居”属于农民自愿用已合法取得的宅基地使用权的土地以及在此基础上建造的享有合法所有权的房屋进行置换,从而搬入农村社区。但是否选择同意进行置换属于农民意思自治的范畴,即使这种置换是等价的抑或是溢价的,农民也有权拒绝接受置换方案。若非其主动放弃原有的权利,地方政府强制要求农民同意“并居”,缺乏法律上的依据。

      农民对于宅基地使用权、自建房屋所有权与“合村并居”的置换,并不属于村民通过大多数的同意就可以决定的事项。《村民委员会组织法》第24条第6项规定:“宅基地的使用方案”经村民会议讨论决定方可办理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法释义》(全国人大常委会法制工作委员会编著)中的权威表述,所谓“宅基地的使用方案”是指“村民兴建住宅,如何建,谁先建,谁后建,如何保护有限的土地资源,这些问题都应经村民会议讨论决定,之后经乡镇人民政府审核,由县级人民政府批准。”这就意味着,农民宅基地使用权的收回与房屋所有权的置换并非“宅基地的使用方案”当中的内容。以村民集体组织当中的多数群众表示同意为理由拆除不同意上楼的农民之房屋,完全缺乏法律依据。

      除此之外,“合村并居”并非“行政征收、拆迁”,不能够按照其操作方式进行。在“合村并居”推进的过程当中,很多地方都是打着“拆迁”的名号进行的,使得“合村并居”演变成为了行政权力的“肆意妄为”,丝毫不考虑到农民所拥有的宅基地使用权、自建房屋所有权的私有财产权利属性,将“合村并居”异化成为了“征收拆迁”,缺乏法律依据。不仅如此,即便是对农民的土地和房屋进行征收,也应当符合《民法典》第243条的规定,同时符合以下三个条件:1.必须为了公共利益;2.应当依照法律规定的权限和程序;3.应当依法给予征收补偿。而非采取直接侵犯农民合法权益的手段。

案件名称

案号

法院裁判

杨民与高青县田镇街道办事处一审行政判决书

2018)鲁0322行初23号

确认被告高青县田镇街道办事处强行拆除原告位于山东省高青县姜家村千乘路与高淄路交叉口向西500米路南处厂房的行为违法。

 

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律师建议

      当面临政府“合村并居”的政策时,我们应当如何进行应对呢?

      第一,若不愿意因“上楼”而失去宅基地使用权及在此基础之上自建房屋的所有权,可以明确表示不同意接受“合村并居”政策。对少数不同意加入“合村并居”的村民的房屋,村委会无权组织“帮拆”等强制拆除行动。村民的合法财产权利不能被大多数人所形成的“决议”所处分,否则就属于大多数人的“暴政”。

      第二,若同意参与“合村并居”的,则可重点关注“合村并居”的置换方案,充分参与方案的拟定、修改过程,发挥“农村村民自治”的制度优势。倘若在此过程当中,相关组织或部门不允许村民参与而只是让其服从配合的话,不仅违背了《村民委员会组织法》的基本原则,也不符合“合村并居”之政策精神,可通过向乡镇政府反映相关情况对此进行纠正、查处,抑或是通过司法途径确保自己的合法财产权利,争取合理的补偿。同时使得知情权、参与权和监督权能够落到实处。

      第三,倘若村民不同意参与“合村并居”而房屋却被强制拆除的,则相关部门或组织实施的单方强制拆除行为系属违法,需要承担法律责任。在面临非法侵害威胁时,可立即报警求助,正式向当地公安机关提出保护请求。除此之外,被强拆的村民可通过提起行政诉讼的方式,通过法律程序保障自己的合法权益,

     宅基地使用权以及自建房屋所有权是《民法典》赋予广大农民最为基础的财产性权利。“合村并居”不仅通过置换改变了农民原有的财产性权利,更深层次影响的是农民的生产生活方式。失去宅基地院落,住进整齐划一的社区化楼房,随之而来的是关乎农民增收致富和农村产业发展的一系列重大变革。若能够贯彻落实农民主体的原则,将是一件对农民有益的好事。我们现在所迫切需要的就是通过顶层设计,实现农民利益的维护以及居住条件的改善。

 

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